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避免地方发债权拉大区域差距

昨天，国务院批转深化经济体制改革重点任务意见的通知，就2014年深化经济体制改革重点任务提出九点意见，里面涉及当前不少改革的热点，其中“规范政府举债融资制度”就是备受关注的领域。

在上述通知中，涉及地方举债融资的四大要点：其一是开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。其二是对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理。其三是推行权责发生制的政府综合财务报告制度，建立考核问责机制和地方政府信用评级制度。其四是建立健全债务风险预警及应急处置机制，防范和化解债务风险。

最近还有媒体报道：“我国下半年将允许10个省市自主发债，其中六个省包括浙江、江苏、山东、广东以及中西部两个欠发达省，四个城市包括北京、上海、深圳以及东部一座沿海城市。消息称，上述省市可能将从7月初启动发债。”虽然这个消息尚未得到权威证实，但是地方融资“开明渠”的方向已定，具体省市的自主发债可能是或早或迟的事情。

根据海外一些国家的经验，地方政府的发债是可行的，比如美国的市政债就有不少成功的例子，为城市的发展奠定基础。当然，这些经验若要适用于中国，不能简单照搬，我们需要寻找到合适的中国化路径，建立符合中国国情的地方举债融资体制。

首先，地方举债融资必须有法律依据，而目前地方尚无发债权。在今年人大审议通过的预算案中，确实有提到“研究制定地方政府债券自发自还改革方案，推动部分地方开展改革试点。对地方政府性债务实行分类管理和限额控制”。尤其是在今年4月下旬提交全国人大常委会的预算法三审草案中，更加明确了地方政府直接发行债券为重点项目融资的规定，不过，上述草案尚未获得通过。也正因为如此，前述启动发债的消息无论多么激动人心，都必须建立在法律授权的基础上。

其次，地方举债融资必须有健全的机制，防止发生系统性风险。其中有两大机制特别重要，一方面是透明机制，地方政府必须有公开透明的预算管理，尤其是对债务事项要有立体的监督。长久以来，地方政府的预算透明度，以及地方负债情况都不太令人满意，甚至在去年之前，都缺乏一个准确的数据评估地方债务的风险。所幸去年启动了全国性的地方债务审计，得出的结论还是让人放心的，这也可能是如今立法层面有所作为的背景之一。但不可或缺的在于，地方开发债之举必须坚持透明公开为前提，让风险可控。

另一方面是责任机制，政府责任说到底要落实到人，尤其是落实到主张发债的人身上。由于我国地方干部普遍实行任期制，这就意味着一些地方债务的偿还很可能出现跨越任期的问题，这就需要建立一套严密的考核问责机制。因为一些地方部门频频出现“打白条”消费，即便政府部门有钱也不积极偿还债务，甚至积累成历史问题，一大原因就在于继任领导不愿意还前任领导的债务。地方政府债当然会比政府个别部门的消费债务严肃，但是这种偿债责任的落实则不能忽视，甚至可以借鉴司法领域的冤假错案终身负责制，让官员为任期内地方债终身背书，负责到底。

再次，避免地方发债权益成为拉大区域差距的原因。毫无疑问，地方获得发债权就意味着源源不断的资金，这会加速当地的经济社会发展，继而形成一个“发新债、搞发展”的良性循环。由于风险的控制原因，越有偿债实力的地方就会越有发债的机会，它们也越可能成为富庶发达的区域，但是一些相对贫困的地方，急需要发债却又可能因为偿债能力不强而丧失发债机会，这就可能形成一个“穷者愈穷、富者愈富”的马太效应。这也就是说，地方发债权需要平衡，地方发展的机会应该更加公平地分享，尽量避免发债权成为拉大区域差距的因素。

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